Kudos
Kunnskapsdokumenter i offentlig sektor

Forhåndsutredning

Tiltak og virkemidler for å stimulere boligbygging og boligsektoren i lavkonjunktur (2023)

Sammendrag Oppdragsteksten fra Husbanken var formulert slik: Nedkjølingen av norsk økonomi med økte renter, økte byggekostnader og generell makroøkonomisk usikkerhet vil bidra til fallende boliginvesteringer og avtagende boligbygging. Salget av nye boliger har falt, og ventes å falle ytterligere. Hva skal til for å stimulere boligbygging og boligsektoren i lavkonjunktur, og hvordan kan Husbanken bidra? Det er ønske om at de økonomiske konsekvensene av tiltakene skisseres. Regjeringen og Norges Banks viktigste oppgave nå er å få redusert inflasjonen og styringsrenten brukes for å dempe presset i norsk økonomi. Boligsektoren rammes både av kostnadsøkninger knyttet til den høye inflasjonen og svekket etterspørsel som følge av høy rente. Situasjonen kan beskrives både som en høykonjunktur med knapphet på arbeidskraft i norsk økonomi, samtidig som boligsektoren rammes av lav salgstakt av nye boliger og svak igangsetting. Selv om situasjonen er ulik en tradisjonell lavkonjunktur, vil tiltakene som foreslås både kunne passe i dagens situasjon og i eventuelle framtidige lavkonjunkturer. Bolig er en investeringsvare og boligmassen som helhet yter boligtjenester til befolkningen. Små endringer i den totale boligetterspørselen, dvs. etterspørsel etter tjenester fra den totale boligmassen, vil gi store utslag i etterspørselen etter nye boliger, siden nybyggingen i løpet av et år utgjør en svært liten del av den totale boligmassen. Dette særegne trekket ved investeringsvarer som yter tjenester over mange år, vil nødvendigvisføre til store svingninger i etterspørsel og produksjon av nye boliger over tid. Når det er fare for ledighet i boligbyggesektoren som følge av et lavt aktivitetsnivå, setter det offentlig ofte inn tiltak for alternativ sysselsetting, for eksempel rehabilitering og forsering av offentlige bygg. I forståelse med Husbanken fokuserer dette notatet på tiltak som kan bidra til å opprettholde boligbyggingen under en lavkonjunktur. Husbanken ser ønsket om en jevn boligproduksjon i sammenheng med Plan- og bygningslovens bestemmelser om «tilstrekkelig boligbygging». En gjennomgang av boligmarkedets egenskaper og funksjonsmåte koplet til en diskusjon om begrepene bolig- og byggebehov, understreker problemet med utsagn som at det må bygges tilstrekkelig med boliger i forhold til et boligbehov eller i forhold til en antatt befolkningsutvikling. Utvikling i bokostnader, sentralisering, forventet inntekts-vekst og fordeling påvirker bolig-etterspørsel og boligbygging. En utbygger som sitter med ferdig regulerte planer og som kan starte nybygging nå, vil reflektere over forskjellen i lønnsomhet mellom å starte med en gang eller vente. Ifølge prognosene vil realboligprisene ta seg opp igjen i 2024. Noen aktører forventer at dagens høye nivå på byggekostnadene skal gå ned, mens andre regner med at kostnadsveksten vil flate ut på et høyere nivå. I det siste tilfelle vil det ikke bety noe for byggekostnadsbelastningen om en bygger nå eller om 1-2 år. Venter utbygger, vil det påløpe finanskostnader på anskaffet tomt, mens salgsprisene vil være høyere. Det blir dermed en avveining mellom å selge i dag til noe lavere priser, eller vente 1-2 år med å selge og håpe på at økte salgsinntekter overstiger ekstra finanskostnader. Dersom utbyggere forventer at byggekostnadene skal reduseres, vil svært mye tale for at de vil vente med å inngå entreprisekontrakter og også vente med å legge ut nye boliger for salg. Dermed vil både forventninger om lavere byggekostnader og høyere salgspriser trolig overstige økte finanskostnader og igangsettingen bremses. 5 I en situasjon med forventninger om uendrede byggekostnader kan utbygger bygge nå og selge boligene til en høy pris når boligene ferdigstilles. Men de som skal finansiere utbyggingen vil ikke uten videre ta den større risikoen som vil være forbundet med et lavt forhåndssalg. Så selv om utbyggernes kalkyler viser lønnsomhet i prosjektene, vil igangsettingen kunne bremses av kredittinstitusjonene. Det kan være problematisk å skille mellom tiltak rettet mot tilbudssiden og tiltak rettet mot etterspørselssiden i boligmarkedet. Vi vil her forbeholde tiltak på etterspørselssiden til tiltak som påvirker etterspørselen fra private husholdninger. Tilbudssidevirkemidler omfatter tiltak som påvirker private utbyggere, private tilbydere av utleieboliger og boliger for studenter, kommunale tilbud av utleieboliger for vanskeligstilte og studentsamskipnadens tilbud av studentboliger. Når det gjelder tiltak som øker etterspørselen fra husholdninger, kan dette like gjerne være tiltak som påvirker husholdningene etterspørsel i bruktmarkedet og øker eller opprettholder nivået på bruktboligprisene. Høye priser i bruktboligmarkedet legger føringer på hva nye boliger kan selges for og påvirker dermed utbyggernes kalkyler. I en lavkonjunktur er det visse tiltak det er mulig å igangsette raskt, mens andre tiltak vil kreve lenger tid på gjennomføring, Det kan derfor være en fare for at tiltakene kommer for sent i gang og forsterker den oppturen som vanligvis følger etter en lavkonjunktur. Stimulering av byggeprosjekter som er planlagt, men også prosjekter som det raskt kan søkes rammetillatelse for innenfor eksisterende reguleringsplaner vil være mest aktuelt. Det vil være en fordel at de tiltakene som staten setter inn, både gjennom Husbanken og andre, er politisk behandlet tidligere og at det kun er snakk om høyere doseringer av tiltakene. Når det gjelder nye tiltak er det en fordel at disse er utredet og konsekvensberegnet på forhånd. Notatet lister opp en rekke mulige tiltak som både direkte og indirekte vil kunne bidra til å dempe nedgangen i boligbyggingen under en lavkonjunktur. I tillegg berører vi hva utbyggere eventuelt selv kan bidra med. De direkte statlige tiltakene omfatter: - Opprette ordninger med statlige garantier og statlige oppkjøp for å lette byggelåns- finansiering og unngå for stort forhåndssalg til lave priser. Garantier vil kunne tillate bygging nå, med salg på ferdigstillingstidspunktet til forventede høyere priser. Kan administreres av Husbanken - Øke rammen for Husbankens låneordning - Lån til boligkvalitet. Ansvarlig: Husbanken - Øke rammen for tilskudd til studentboliger. Ansvarlig: Kunnskapsdepartementet - Gjeninnføre tilskudd til utleieboliger for vanskeligstilte og flyktninger. Ansvarlig: Husbanken - Øke rammen for investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem. Unge med utviklingshemming vil også være en del av målgruppen for ordningen. Ansvarlig: Husbanken De tre neste ordningene er nye og foreslått i en rapport til tre departement (Agenda Kaupang, 2022). De to siste er imidlertid lite egnet for raskt å få fart på boligbyggingen, og vil derfor i mindre grad være egnet som tiltak i en lavkonjunktur. - Statlige tilskudd til private aktører for bygging av såkalte trygghetsboliger for eldre, særlig i tynne markeder hvor lav salgspris på nåværende bolig hemmer interessen for kjøp av nybygde egnede boliger. Ny ordning, aktuell for Husbanken - Etablere et nytt infrastrukturfond for kommunale søknader om for å utarbeide universelt utformede offentlige rom/uterom. En forutsetning er at det innføres hensynssone-baserte rekkefølgebestemmelser i plan og bygningsloven og en ny 6 bestemmelse i reguleringsplan om disposisjonsformen på boligene. Ansvarlig kunne være Husbanken. - Incitament for kommunalt tomtekjøp for bygging av sentrumsnære tilrettelagte boliger, for å gi kommunene et bedre styringsverktøy for å bestemme hva som bygges på tomtene og for hvem. Ansvarlig kunne være Husbanken. Tiltak for å øke husholdningens etterspørsel: - Lempe på Utlånsforskriften for å øke etterspørselen fra husholdningssektoren både i brukt- og nyboligmarkedet. Det vil øke prisene i bruktboligmarkedet, gjøre nye boliger mer konkurransedyktige og lette utbyggeres forhåndssalg. Ansvarlig: Finansdepartementet Bruk av usubsidierte låneordninger vil ha små eller ingen direkte utgifter over statsbudsjettet, og vi tror generelt at virkningene av utvidede lånerammer er små. Private banker vil stramme inn sin kredittgivning i en nedgangskonjunktur i boligmarkedet. Dette kan føre til at prosjekter som ønskes igangsatt og som er lønnsomme for utbygger ikke blir realisert, selv om husholdningene viser stor nok interesse for prosjektet og Husbanken innvilger lån som overføres beboerne. Bankene krever et visst forhåndssalg før de gir byggelån. Men da må en høy andel av boligene selges når prisene er lave, og ikke til forventede høyere priser på ferdigstillingstidspunktet. Det er her statlige garantier og oppkjøp kan spille en rolle for at ytterligere prosjekter kan bli igangsatt i en nedgangskonjunktur. Vi vurderer risikoen for statlige tap som liten, men risikoen må vurderes opp mot hensiktsmessigheten av å holde en jevnere boligproduksjon. Samtidig er vi skeptisk til å introdusere ordninger som «redder» utbyggere i dårlige tider, noe som kan påvirke utbyggeres atferd i et marked som er omfattet av en rekke risikoelementer. Det som koster mest, men som det er samfunnsmessig ønskelig å få til, vil være å øke bruken av statlige tilskuddordninger for å oppnå mål i den boligsosiale politikken. Økt stimulering av boligbygging ved forsterkning av bruken av eksisterende tilskuddsordninger og innføring av nye ordninger i tråd med «nasjonal strategi for den boligsosiale politikken», vil kunne være hensiktsmessig. Også endringer i bruken av tilskudd til studentboliger vil ha høy måloppnåelse og samtidig bedre situasjonen på utleiemarkedet som studenter nå vanligvis opptrer i. Det synes også å foreligge mange planlagte studentboligprosjekter, slik at bruk av denne ordningen i større grad enn andre tilskuddsordninger til nybygging vil virke hurtig, og å unngå å forsterke en kommende opptur i boligmarkedet. En lettelse i Utlånsforskriften vil øke etterspørselen etter nye og brukte boliger, isolert sett øke prisene i bruktboligmarkedet og gjøre flere boligprosjekter lønnsomme for utbygger. Effekten vil trolig være stor og kostnadene små. Bruk av målrettede tilskuddsordninger kan ha fortrengningseffekter (crowding out) i nybyggings-markedet ved at det private tilbudet av lignede boliger for målgruppen svekkes. Slike effekter må vurderes før nye tiltak innføres, for eksempel ved heller å legge vekt på å øke husholdningens etterspørsel. NIBR vil likevel anbefale å benytte eksisterende og nye tilskuddsordninger, i den grad disse på kort tid kan utløse bygging av nye boliger, enten tilskuddene er rettet mot kommuner eller privat-husholdninger. Det er Husbanken som forvalter de eksisterende tilskuddsordningene, bortsett fra tilskudd til studentboliger, som kanskje vil være det mest effektive tiltaket