Evaluering
Evaluering av investeringen E18 Momarken - Sekkelsten
Denne rapporten omhandler en evaluering av investeringstiltaket E18 Momarken – Sekkelsten. Evalueringen er et av fire delprosjekt i forskningsprosjektet «Etterevaluering av statlige investeringsprosjekter» som er gjennomført i regi av Concept-programmet i 2011-2012. Hensikten med forskningsprosjektet er å lære om hvilke effekter, virkninger og samfunnsnytte statlige investeringer har, og kan forventes å ha i framtiden. I tillegg har delprosjektene som formål å samle erfaringer i praktisk evalueringsarbeid og bruk av OECDs målorienterte evalueringsmodell i kombinasjon med rammeverket for samfunnsøkonomisk analyse. Vegprosjektet E18 Momarken – Sekkelsten omfattet utbygging av en 6,2 km lang vegparsell på nye E18 gjennom Østfold. E18 er en av landets viktigste transportkorridorer på land og en viktig transportåre både for gods- og persontrafikk i regionen. Trafikkavviklingen på gamle E18 i Østfold hadde lenge vært belastet med dårlig trafikkavvikling og mange alvorlige ulykker. Hensikten med vegprosjektet var å etablere en sikker og effektiv veg mellom Mysen og Askim, samt å redusere støy- og luftforurensningen for beboerne i Indre Østfold. Anleggsgjennomføringen startet i 2005, og vegen ble åpnet for trafikk høsten 2007. Veginvesteringen ble evaluert etter OECDs rammeverk for evalueringer av investeringsprosjekter. Rammeverket har fem evalueringskriterier: Kostnadseffektivitet, måloppnåelse, relevans, virkninger og levedyktighet. Ved evaluering av investeringsprosjektets kostnadseffektivitet, vurderes den gjennomførende organisasjonens evne til å levere prosjektresultatet tids- og kostnadseffektivt. Det vil si med høyest mulig kvalitet på kortest mulig tid, til lavest mulig kostnad innenfor gitte rammebetingelser og prioriteringer. Vurderer vi prosjektet i et snevert perspektiv som evnen til å levere et detaljert omfang kostnadseffektivt, har prosjektet hatt forholdsvis god kostnadseffektivitet. Prosjektresultatet tilfredsstiller aller tekniske og funksjonelle krav. Anleggsgjennomføringen var kort og effektiv. Prosjektet har hatt noe høyere kostnader enn forventet ved byggestart, og kostnadsrammen ble overskredet med om lag 5 %. Størsteparten av de uforutsette kostnadene var knyttet til negative utslag av usikkerhet hvis kostnadskonsekvenser var vanskelig å unngå. Usikkerheten var imidlertid kjent i ved fastsetting av rammene for prosjektet, og en kan derfor stille spørsmål ved om kostnadsestimatet lagt til grunn for kostnadsrammen i tilstrekkelig grad reflekterte den identifiserte usikkerheten i prosjektet. Det skal legges til at enkelte hendelser under prosjektgjennomføringen har medført noen unødvendige kostnader, men de direkte kostnadskonsekvensene av disse forholdene har imidlertid ikke vært store. Betraktes utbyggingen som et delprosjekt i det store E18-prosjektet i Østfold vurderes kostnadseffektiviteten å ha vært noe lavere. De tidlige planprosessene for E18-utbyggingen ble gjennomført for korte enkeltstrekninger og med knappe ressurser, noe som har vært lite tids- og kostnadseffektivt. Det har også vært nødvendig å gjøre en del investeringer i midlertidige tiltak på atkomstveger i påvente av finansiering og utbygging av tilstøtende parseller. Organisering av en vegutbyggingen i mange korte parseller slik som har vært gjort for E18 fremstår som en svært lite kostnadseffektiv måte å bygge veg på. Ved evaluering av måloppnåelse vurderes prosjektresultatets evne til å tilfredsstille de eksplisitt gitte målene som var lagt til grunn for investeringstiltaket. Prosjektet E18 Momarken – Sekkelsten hadde tre mål: Redusere reisetiden mellom Mysen og Askim, redusere antallet ulykker på strekningen, samt å redusere støy- og luftforurensingen for beboerne langs E18-korridoren i Indre Østfold. Alle tre målene vurderes som godt oppnådd. Reisetiden har blitt kortere og mer forutsigbar, det er observert en markant nedgang i antallet ulykker, spesielt de med alvorlig utfall, og trafikken langs den gamle E18 har blitt redusert med over 80 %. Det Evaluering av E18 Momarken - Sekkelsten 5 kan forventes en ytterligere gevinst på alle målområder når den østlig tilstøtende parsellen, Melleby – Momarken, åpner i 2014. Investeringstiltakets relevans er et spørsmål om resultatet av investeringsprosjektet tilfredsstiller de overordnede behov prosjektet ble startet på bakgrunn av. Behovene for den nye vegen var raskere transport og færre ulykker på hovedvegen i Indre Østfold, samt bedre miljø for lokalbefolkningen bosatt mellom Mysen og Askim. Erfaringene fra fem år med drift av veganlegget viser at utbyggingen var et svært relevant tiltak for å tilfredsstille disse behovene. Trafikkprognosene for fylket viser et stort behov for vegen også i framtiden. Ved evaluering av investeringstiltakets virkninger har vi sett nærmere på alle tilsiktede og ikke-tilsiktede positive og negative virkninger investeringen har hatt på samfunnet. På lokalt plan har vegen gitt et samlet sett bedre nærmiljø med hensyn på luftforurensing og støy. Vegen har blitt anlagt i en ny trasé, noe som har medført at en del landbruks- og næringsareal har blitt båndlagt til vegformål. Siden vegen er bompengefinansiert har også reisekostnadene for trafikantene i området blitt noe høyere på mellomlang sikt. For Indre Østfold som region har den nye vegen medført kortere reisetider for trafikanter på veg, og bruk av bil har nå blitt relativt sett mer attraktivt til blant annet pendlerreiser til og fra Osloområdet. Etter utbyggingene på E18 de siste årene har NSB som driver persontransport på Østfoldbanen hatt en merkbar nedgang i antallet passasjerer, og frykter for banens framtid. I motsetning til jernbanen har busstrafikken ikke merket tilsvarende nedgang. Bussen benytter fortsatt den gamle vegen, og med færre biler og mindre kø har fremkommeligheten og punktligheten blitt bedre. En ulempe har riktignok vært at det ikke lenger prioriteres tilstrekkelige midler til vedlikehold av fylkesvegen nå som den ikke lenger har europavegstatus, noe som har resultert i et merkbart forfall av vegstandarden. Det er vanskelig å påvise noen bredere økonomiske virkninger av vegutbyggingen uten detaljerte studier. De siste årenes trafikkutvikling på vegen indikerer økt økonomisk aktivitet i regionen. I de direkte berørte kommunene har bosettingen økt marginalt mer enn gjennomsnittet for fylket, mens sysselsettingen har falt tilsvarende noe de siste årene. Det er imidlertid lite grunnlag for å knytte dette til vegutbyggingen. For samfunnet som helhet viser en samfunnsøkonomisk analyse av veginvesteringen at Momarken – Sekkelsten er et svært lønnsomt prosjekt. Netto nytte estimeres til mellom 780 og 1400 mill. kr., avhengig av hvilke prognoser for trafikkvekst som legges til grunn. Dette er betydelig høyere enn de beregningene som forelå i beslutningsgrunnlaget for prosjektet. Analysene her viste negativ til marginalt positiv netto nytte. Årsaken til dette kan tilskrives forskjeller i inngangsparameterne i analysen, spesielt trafikkprognoser og avkastningskrav. Avviket er imidlertid så stort at beslutningsunderlaget for prosjektet med hensyn på samfunnsøkonomisk lønnsomhet fremstår som mangelfullt. Det siste evalueringskriteriet som ble undersøkt var investeringstiltakets levedyktighet. I dette legger vi investeringstiltakets evne til å tilfredsstille samfunnets overordnede behov på lang sikt. Trafikkprognosene for E18 tilsier en betydelig økning i trafikkmengden i E18-korridoren i årene som kommer. Den nye vegen har god kapasitet og vil ha en effektiv evne til å ta unna all fremtidig trafikk på vegen. Ulykkesfrekvensen forventes heller ikke å øke som en følge av mer trafikk. Etter fem års erfaring med drift virker driftskostnadene å være innenfor det som kan forventes og håndteres innenfor normale budsjettrammer. Bompengeordningen viser også høyere lønnsomhet enn forventet, slik at bompengeandelen av investeringskostnadene sannsynligvis vil kunne nedbetales på kortere tid enn forventet. Legger vi dette til grunn fremstår investeringen som levedyktig. Evaluering av E18 Momarken - Sekkelsten 6 Det foreligger politiske føringer og nasjonale strategier for å redusere godstransport på veg. Dersom det lykkes å etablere konkurransedyktige alternativer for godstransport på jernbane vil dette redusere gjennomgangstrafikken på E18 og dempe den framtidige veksten av tungtrafikk. Det er imidlertid lite som tilsier at bruken av bil til persontrafikk kommer til å bli mindre i årene som kommer. Beslutningsunderlaget for prosjektet vurderes å være noe mangelfullt med hensyn på å gi et godt bilde av fremtidig behov og nytte av investeringen. Trafikkveksten de siste fem årene ble betydelig større enn forventet, og dagens trafikkprognoser indikerer også en større vekst enn hva prognosene som forelå i forkant av investeringsbeslutning tilsa. En dokumentgjennomgang viser at disse trafikkprognosene ble av flere aktører vurdert å være for lave. En gjennomgang av de inngangsdata som ble lagt til grunn for analyser av bompengeordningen viser seg å ha vært tilsvarende mangelfulle. Blant de største avvikene i beregningene fant vi altfor lave prognoser for trafikkvekst, en urealistisk høy lånerente og en underestimering av kostnadene knyttet til drift av bomstasjonene. Etter evalueringsgruppas mening er vegprosjektet E18 Momarken – Sekkelsten et forholdsvis vellykket prosjekt, både i et operasjonelt, taktisk og strategisk perspektiv. For sammendrag av erfaringer fra selve evalueringsarbeidet henvises det til egne avsnitt under hvert evalueringskriterium, samt kapittel 5 for generelle betraktninger.